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Sinde Monteiro e Almeno Sá apontam a inconstitucionalidade da Lei da Probidade, na medidade em que se pretenda a sua aplicação ao PR

Parecer exclusivo de Sinde Monteiro




O constitucionalista e professor catedrático jubilado da Universidade de Coimbra, de Portugal,Jorge Ferreira Sinde Monteiro escreveu um parecer sobre a legalidade do acto de nomeação de Isabel dos Santos pelo Presidente da República. O Nova Gazeta teve acesso ao documento e, em exclusivo, publica-o na íntegra.


I. ENQUADRAMENTO

1. A nomeação do Conselho de Administração da SONANGOL-E.P. foi efectuada através do Decreto Presidencial n.º 120/16, de 3 de Junho. A SONANGOL-E.P. constitui uma empresa pública de interesse estratégico, pelo que, nos termos do artigo 46.º, n.º 2, da Lei n.º 11/13, de 3 de Setembro, Lei de Bases do Sector Empresarial Público, a nomeação dos membros do respectivo Conselho de Administração compete ao titular do Poder Executivo. Deste modo, a referida nomeação está alicerçada numa indiscutível e específica base legal.


Têm, contudo, surgido dúvidas sobre a correcção desta nomeação, por alegadamente terem sido inobservadas normas da Lei n.º 3/10, de 29 de Março – Lei da Probidade Pública. Dúvidas que terão levada à interposição de uma providência cautelar junto do Tribunal Supremo. Não tivemos acesso ao conteúdo de tal providência, pelo que a nossa resposta não tem em conta eventuais argumentos que dela possam constar.


2. Analisaremos de seguida as questões suscitadas, com a indicação de que nos parece adequado, do ponto de vista metodológico, tratar conjuntamente os pontos 2 e 3, não só por estarem intimamente ligados, como também porque a resposta que damos implica a sua consideração conjunta.


No nosso entendimento, uma adequada defesa deverá desvalorizar a questão suscitada no ponto 1 e colocar o acento tónico nas outras duas questões. Por duas ordens de razões.


Em primeiro lugar, porque o ponto 1 se reconduz a uma complexa distinção terminológica e conceitual – o da distinção entre “titular do Poder Executivo” e “membro do Executivo” –, que sempre continuará a ser contestada, não permitindo, por isso, resolver o problema central de modo definitivo.


Em segundo lugar, porque a resposta conjunta que aqui se dá aos outros pontos afasta-se de meras questões terminológicas e conceituais, para se colocar num plano mais elevado, o da materialidade das soluções – concretamente, o da inconstitucionalidade da Lei da Probidade na sua aplicação à figura do Presidente da República.


Acresce que, depois da análise deste ponto, é ainda possível retirar um outro argumento para ajudar a resolver a primeira questão, como adiante se dirá.


3. A sequência do texto será, assim, a seguinte:
Como primeiro ponto, tentar-se-á analisar se o Presidente da República poderá ser considerado como um “membro do Executivo”, para efeitos do artigo 15.º, n.º 2, da Lei da Probidade, em ordem a afastar a aplicação desta lei ao Presidente da República.


Num segundo momento, abordar-se-á a parte mais importante da argumentação. Dando como assente, sem conceder, a aplicabilidade da Lei da Probidade ao Presidente da República, tentará demonstrar-se que, nesse caso, tal lei é inconstitucional.


II. SOBRE A INAPLICABILIDADE DA LEI DA PROBIDADE AO PRESIDENTE DA REPÚBLICA


1. De acordo com o artigo 15.º, n.º 2, alínea a), da Lei da Probidade, “Para efeitos da presente lei são agentes públicos, nomeadamente, as seguintes entidades: a) os membros do Executivo”. Para o caso em análise, suscita-se a questão de saber se a referida lei pretende abranger o Presidente da República. O que significa ser necessário determinar se será possível considerar que, para efeitos da lei em causa, o Presidente da República integrará o conceito de que aí se designa por “membros do Executivo”.


2. Ora, no concreto quadro constitucional angolano, para efeitos de interpretação desta lei, importa ter em conta a distinção entre Presidente da República, como “titular do Poder Executivo”, e “membros do Executivo”. Como se estabelece no artigo 105.º da Constituição da República de Angola, o Presidente da República é um órgão de soberania.


O que implica que, enquanto titular do Poder Executivo (artigo 108.º, n.º 1, da CRA), o Presidente da República é titular de um órgão de soberania, não podendo por isso reconduzir-se ao recorte conceitual do que aparece designado na Lei da Probidade como “membro do Executivo”. Deste modo, para efeitos desta lei, o Presidente da República não é um “membro do Executivo”. Ele é o titular de um órgão de soberania.


3. Vejamos agora em que veste actuou o Presidente da República ao efectuar a nomeação dos membros do Conselho de Administração da SONANGOL-E.P., que é o único acto que aqui está em causa.


A nomeação obedeceu às regras fixadas pela Lei n.º 11/13, de 3 de Setembro, que é a Lei de Bases do Sector Empresarial do Estado. No artigo 46.º, n.º 2, desta lei, estabelece-se o seguinte:


“Nas empresas públicas de interesse estratégico, os membros do Conselho de Administração são nomeados e exonerados pelo Titular do Poder Executivo”.


Daqui decorre que, ao nomear o Conselho de Administração em causa, o Presidente da República actuou na sua qualidade de titular do Poder Executivo. O mesmo é dizer que actuou enquanto titular de um órgão de soberania.


III. DA INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI DA PROBIDADE NA MEDIDA EM QUE SE PRETENDA A SUA APLLICAÇÃO AO PRESIDENTE DA REPÚBLICA


1. Responsabilização disciplinar e criminal de “agentes públicos”

1.1. Vamos agora supor, sem conceder, por mero raciocínio académico, que a Lei da Probidade é aplicável ao Presidente da República, por força do artigo 15.º, n.º 2, alínea a).


A referida lei contempla um conjunto de regras, que não só definem modos de actuação de agentes públicos, como fixam impedimentos, como ainda – aspecto particularmente importante – estabelecem concretas sanções para a hipótese de incumprimento dessas mesmas regras.


Vejamos.

1.2. Comecemos pelo Capítulo IV da Lei, que tem como epígrafe “Garantias de Probidade e Sanções”. Aí, por exemplo, o artigo 28.º, n.º 1, nas duas primeiras alíneas, estabelece o seguinte:


“O agente público está impedido de intervir na preparação, na decisão e na execução de actos e contratos, nos seguintes casos:
a) quando tenha interesse directo ou como representante de outra pessoa;


b) quando, por si ou como representante de outra pessoa, nele tenha interesse seu cônjuge ou parente na linha recta ou até ao segundo grau da linha colateral, bem como quem viva em comunhão de mesa e habitação”.


Saliente-se agora o tipo de sanção ou sanções que a este propósito consagra o n.º 2 da mesma disposição legal:
“A violação das normas sobre impedimento, por acção ou omissão negligente ou dolosa, dá lugar à responsabilização política, disciplinar e criminal”.


1.3. Temos, assim, que aquele que for considerado “agente público”, no quadro da lei em análise, ficará sujeito, nas situações apontadas, não apenas à responsabilização política, mas também à responsabilização disciplinar e mesmo até à responsabilização criminal.


Deste modo, a pretender-se que era propósito do órgão legislativo de onde promana a Lei da Probidade – isto é, a Assembleia Nacional – incluir no respectivo âmbito aplicativo o Presidente da República, pela via da sua inclusão no conceito de “membro do Executivo” (alínea a) do n.º 2 do artigo 15.º), então teremos a Assembleia Nacional a criar normas que implicam a responsabilização política, disciplinar e criminal do Presidente da República.


1.4. Mas não é só o citado artigo 28.º que está em causa. Refira-se agora o Capítulo V, que tem como epígrafe “Crimes Cometidos por Agente Público”. Logo a começar, contempla-se no artigo 33.º o crime de prevaricação. Nos seguintes termos:


“O agente público que, contra o que esteja legalmente estatuído, conduza ou decida um processo em que intervenha, no exercício das suas funções, com a intenção de prejudicar ou beneficiar alguém, é punido com prisão maior de dois a oito anos”.


De novo temos aqui o mesmo problema jurídico-constitucional. A seguir-se a orientação ou tese segundo a qual a Lei de Probidade se aplica ao Presidente da República, teremos a Assembleia Nacional a decretar que o Presidente da República ficará sujeito, no quadro desta lei, a um pena de prisão maior de dois a oito anos.


1.5. O artigo 33.º, acabado de transcrever, é apenas o exemplo das normas que, com o mesmo alcance criminal, se encontram no referido capítulo V. Os artigos seguintes – nomeadamente os artigos 34.º, 35.º, 36.º, 38.º e 39.º – consagram idênticos ilícitos criminais, de novo alegadamente com pretensão aplicativa ao Presidente da República.


E podemos voltar atrás, ao Capítulo IV. Também aí, para além do preceito já mencionado, se poderá citar o artigo 27.º: no seu n.º 3, contempla-se uma situação susceptível de implicar “responsabilização política, disciplinar e criminal”; e no n.º 4, uma hipótese de punição com pena de demissão ou destituição.


Sanções estas a que, segundo a tese que aqui se recusa, também ficaria diretamente sujeito o Presidente da República


2. Princípio da não responsabilização do Presidente da República pelos actos praticados no exercício das suas funções.


2.1. O que acaba de expor-se tem de ser confrontado com princípios constitucionais, desde logo com o princípio da não responsabilização do Presidente da República pelos actos praticados no exercício das suas funções.


O acto de nomeação do Conselho de Administração da SONANGOL-E.P. constitui um acto praticado no exercício das funções do Presidente da República, como atrás se sublinhou. Tratou-se, de resto, de um acto praticado no quadro dos poderes que expressamente lhe são atribuídos pela Lei n.º 11/13, de 3 de Setembro – Lei de Bases do Sector Empresarial Público: cfr. artigo 46.º, n.º 2, que comete a nomeação do Conselho de Administração de empresas públicas de interesse estratégico ao “Titular do Poder Executivo”.


2.2. Sublinhe-se agora que o artigo 127.º da Constituição da República de Angola, estatui o seguinte, no seu n.º 1:
“O Presidente da República não é responsável pelos actos praticados no exercício das suas funções, salvo caso de suborno, traição à Pátria e prática de crimes definidos pela presente Constituição como imprescritíveis e insusceptíveis de amnistia”.


Sendo manifesto que nenhuma das hipóteses referidas na ressalva final do preceito está aqui em causa, a necessária ilação é a seguinte: a interpretar-se o artigo 15.º, n.º 2, alínea a), da Lei da Probidade no sentido de aí se incluir o Presidente da República, então a referida lei é inconstitucional na parte que contende com o Presidente da República.


Com efeito, a Lei da Probidade, como atrás se salientou, contém um conjunto de normas que definem situações de responsabilização política, disciplinar e criminal. Ora, tais normas, na hipótese de se seguir a referida interpretação, aplicar-se-iam ao Presidente da República.


O que entraria em aberto conflito com o já transcrito artigo 127.º, n.º 1, da Constituição da República de Angola, com a inerente consequência da sua inconstitucionalidade.


Na verdade, a Assembleia Nacional, órgão do qual promana a lei em causa, teria então criado normas inconstitucionais, com a estatuição de hipóteses de responsabilidade política, disciplinar e criminal aplicáveis ao Presidente da República, em flagrante violação do princípio da sua não responsabilização pelos actos praticados no exercício das respectivas funções.


2.3. Do que acaba de expor-se pode ainda extrair-se um outro argumento contra a aplicabilidade da Lei da Probidade ao Presidente da República.
O alcance e relevo, em termos de inconstitucionalidade, que decorrem de uma interpretação da referida lei que a tenha como aplicável ao Presidente da República tornam manifesto que a isso se opõe, claramente, o pensamento legislativo que lhe vai subjacente.


Não é, de facto, compatível com tal pensamento legislativo que a Assembleia Nacional tivesse querido confrontar o Presidente da República com normas tão abertamente inconstitucionais, pondo em causa os cimentados mecanismos e condutas de interdependência e cooperação que têm pautado as relações entre os dois referidos órgãos de soberania e que, de resto, correspondem ao desenho constitucional de separação de poderes.


Tudo aponta no sentido oposto: a Assembleia Nacional não teve inequivocamente como propósito aprovar uma lei que submetesse o Presidente da República a flagrantes situações de responsabilização política, disciplinar e criminal, em aberto conflito com a Constituição da República.


SÍNTESE

Em termos muito breves:
1.º – O artigo 15.º, n.º 2, alínea a) da Lei da Probidade Pública não abrange o Presidente da República, não lhe sendo, por isso, aplicável essa mesma lei.
2.º – A interpretar-se o mencionado preceito de forma diferente, a Lei da Probidade será inconstitucional na parte que contende com o Presidente da República.

Coimbra, 26 de Novembro de 2016

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